Masalah dapat juga diartikan sebagai penyimpangan antara yang seharusnya dengan apa yang benar-benar terjadi. Stonner (1982 : 257 ) mengemukakan bahwa masalah-masalah dapat diketahui bila :

a. Terdapat penyimpangan antara pengalaman dengan kenyataan.

Orang yang biasanya menjadi pimpinan pada bidang pemerintahan harus pindah kebidang bisnis. Hal ini pada awalnya tentu akan muncul masalah. Orang biasanya menulis dengan mesin ketik manual harus ganti dengan komputer, dan lain-lainya.

b. Terdapat penyimpangan antara apa yang telah direncanakan dengan kenyataan.

Direncanakan akan mendapat keuntungan yang tinggi, tetapi kenyataannya tidak Dengan adanya reformasi maka harga-harga akan turun, ternyata realisasinya hanya 600 unit dan lain-lainnya.

c. Ada pengaduan.

Dalam suatu organisasi yang tadinya tenang tidak ada masalh, ternyata setelah ada pihak tertentu yang mengadukan produk maupun pelayanan yang diberikan, maka timbul masalah dalam organisasi itu. Pikiran pembaca yang dimuat dalam Koran atau majalah yang mengadukan kualitas produk atau pelayanan suatu lembaga, dapat dipandang sebagai masalah, karena diadukan lewat media banyak orang yang menjadi tahu akan kualitas produk dan kualitas pelayanan. Dengan demikian orang tidak akan membeli lagi atau tidak menggunakan jasa lembaga itu lagi.

d. Ada kompetisi

Adanya saingan atau kompetisi sering dapat menimbulkan masalah besar, bila tidak dapat memanfaatkan untuk kerja sama. Misalnya semula hanya ada satu perusahaan yang menghasilkan produk asama dengan merk lain. Perusahaan pos dan giro merasa mempunyai masalah setelah ada biro jasa lain yang menerima titipan surat. Perusahaan Kereta Api memandang angkutan umum jalan raya dengan Bus sebagai pesaing, sehingga menimbulkan masalah. Tetapi mungkin PT. Telkom kurang mempunyai masalah karena tidak ada perusahaan lain yang memberikan jasa yang sama lewat telepon kabel, tetapi menjadi masalah setelah ada saingan telepon genggam (hand phone).